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15/02/2010

La Grèce dans l’Union européenne

La Grèce fut le dixième membre à adhérer à la Communauté économique européenne (CEE) en 1981, après un long processus initié en 1961 avec la signature de l’accord d’association d’Athènes. Cet accord fut le premier signé par la nouvelle CEE avec un pays non membre. 

L’accord d’Athènes, sur la base de l’article 238 du Traité de Rome, prévoyait une période de transition de 22 ans à l’issue de laquelle la Grèce serait considérée admissible à l’adhésion à la CEE en tant que membre à part entière. L’article 72 de l’accord stipulait :

« dès que l’application de cet accord aura suffisamment avancé pour justifier l’idée d’une acceptation totale par la Grèce des obligations inscrites dans le Traité instaurant la Communauté économique européenne, les parties contractantes examineront la possibilité d’adhésion de la Grèce à la Communauté ». 

L’accord d’Athènes fut en partie « gelé » à l’initiative de la Commission de la CEE (devenue aujourd’hui la Commission européenne) en réaction à la dictature militaire qui prit le pouvoir à Athènes à la suite du coup d’état du 21 avril 1967. L’accord d’Athènes entra en application totale après la restauration de la démocratie parlementaire en 1974. Au début de l’année 1975, le gouvernement de l’époque, couronnant son projet de modernisation politique, présenta sa candidature à l’adhésion à la CEE. La Grèce est devenue le dixième membre de la Communauté européenne en 1981. L’adhésion à la CEE en tant que membre à part entière ne fut pas un exercice facile. La majorité des partis politiques doutait de l’utilité de la CEE pour l’économie grecque déjà en difficulté, sévèrement frappée par la récession des années 1970 et les crises pétrolières successives de 1973 et 1979. Finalement, le Traité d’adhésion fut ratifié par la Nouvelle Démocratie, le parti majoritaire au Parlement de l’époque, tandis que le Pasok et le Parti communiste de Grèce (KKE) manifestaient lors du débat sur la ratification au Parlement.

Au cours des premières années de son adhésion à la CEE, il est apparu clairement que la participation de la Grèce relevait davantage de raisons politiques que de raisons économiques. Cela étant, les fonds de la Politique agricole commune (PAC) ont toujours été importants pour l’économie grecque. Le pays sollicita à tort l’aide de la PAC pendant les années de l’Association et, à l’époque, c’étaient plutôt les raisons politiques qui prévalaient en ce qui concerne l’adhésion de la Grèce à la CEE. Par conséquent, la CEE était perçue par les Grecs comme un facteur stabilisateur et comme le soutien économique qui pourrait contribuer au développement du pays. Elle pourrait également aider à surmonter les difficultés d’une récession économique qui commençait à s’installer. En outre, la stabilisation du nouveau régime parlementaire libéral fragile, instauré après la chute de la junte à la fin 1974, semblait en faveur de l’adhésion à l’UE. L’attitude généralement négative de la « gauche » envers la CEE culmina avec le slogan « la CEE et l’OTAN : mêmes syndicats». L’UE était perçue comme une force pouvant contrebalancer l’influence des États-Unis. Aujourd’hui, la situation s’est inversée. A quelques exceptions près, tous les grands partis représentés au Parlement, ainsi que l’opinion publique soutiennent l’intégration du pays à l’Union européenne. La dimension européenne est considérée comme vitale pour l’avenir du pays. 


De manière générale, l’adhésion à la CEE a eu des conséquences importantes sur le modus operandi du système politique. De nouvelles et puissantes institutions ont été créées alors que d'autres ont perdu de leur puissance.

Cela est particulièrement vrai pour le Parlement hellénique, traité plus loin. Le style politique est devenu plus « ouvert » en termes de relations « État-société » et « État-état », impliquant davantage la société civile dans la prise de décisions politiques. La meilleure illustration de cette tendance est le cas de l’application de la politique régionale de la Communauté particulièrement à partir de 1988, ou l’assouplissement du contrôle du gouvernement sur les autorités locales. Finalement, par le biais du récent plan «Capodistrias», la tentative de réorganisation majeure permit de transformer les autorités locales en un noyau réel du pouvoir local par la réduction du nombre élevé de communes (un peu moins de 6000 jusqu’en 1997) et par l’augmentation du nombre et de la taille des «demoi» (municipalités - un peu plus de 300 en 1997). Plus simplement, l’objectif est de réduire l’État athénien malgré que la constitution de 1975 ne reconnaisse pas le «topiki aytodioikisi» (collectivités locales) comme une source de pouvoir indépendant de l’État. C’est un développement dont il faut se féliciter si l’on considère que le pays a la réputation d’être l’un des plus centralisés, sinon le plus centralisé d’Europe occidentale. 

L’impact de la CEE s’est traduit par la nécessaire coopération entre les ministères et le processus de codécision qui en résulte. Il se traduit également par une modération du contrôle politique des partis sur la société, la disparition des modèles de clientélisme et la nécessité d’une convergence économique avec les autres pays de l’UE. Enfin, le processus de réduction de la présence et du rôle de l’État dans l’économie nationale a été bien amorcé. 

L’administration des affaires européennes

Au cours des années de l’Association, la responsabilité des relations entre la Grèce et la CEE reposait entre les mains du ministère de la Coordination (ministère de l’Économie nationale depuis 1983), le plus approprié dans ce domaine, les relations entre la Grèce et la CEE ayant été qualifiées de relations économiques internationales. Après l’adhésion de la Grèce à la CEE, le ministère des Affaires étrangères a pris le relais en vertu de la loi 1104/80 le rendant responsable de la représentation du pays dans la Communauté. En vertu de cette loi, les divers ministres participant aux conseils sectoriels doivent agir de concert avec le ministre des affaires étrangères. Un secrétaire général aux Affaires européennes a été nommé au ministère des Affaires étrangères en novembre 1993 pour assurer la coordination des différents ministères. 

En termes administratifs, la responsabilité des questions européennes relève du ministère de l’Économie nationale et du SOE - comité des conseillers économiques et unité d’importance stratégique au sein du ministère -, ayant tous deux presque autorité absolue sur les questions de politique économique, quel que soit le parti au pouvoir (par exemple, le Pasok et la Nlle Démocratie au pouvoir entre 1981 et 1997). Cette situation fut également renforcée par l’importance accordée aux questions « économiques » dans l’Acte unique européen (AUE) de 1987 et dans le Traité sur l’Union européenne de 1993 et profita d’un élan supplémentaire grâce à la performance macro-économique du pays en comparaison avec les autres pays de l’UE. Le Traité d’Amsterdam n’a guère modifié cet équilibre. Le gouvernement socialiste (PASOK), actuellement au pouvoir, fera franchir à la Grèce la troisième étape de l’Union économique et monétaire (UEM) en 2001. 

L’administration publique vis à vis de l’UE reste un sujet problématique malgré les efforts continus pour rationaliser le système. Les obstacles majeurs demeurent l’héllénocentrisme, la tendance à être sur la défensive, une approche purement financière, le manque de flexibilité, l’insuffisante coopération entre les unités organisées verticalement, le sous-effectif de ces unités et un changement continu des cadres suivant l’activité politique des partis. Pourtant les propositions d’amélioration du système ne manquent pas. Des programmes de formation, une restructuration de l’organisation, un recrutement de personnel par le biais de concours ou par l’École nationale d’administration publique, sont des exemples de mesures destinées à l’amélioration des performances de l’administration publique et de la gestion des affaires européennes. Les considérations financières et les attitudes inflexibles de l’Union semblent constituer l’obstacle majeur malgré les progrès considérables effectués au cours de ces dernières années. 

Le Droit communautaire et son application

Entre 1981 et 1985, il y a eu 108 cas où la Commission européenne a initié des procédures contre la République hellénique pour violation ou manquement au respect du Droit communautaire. Ce résultat est sensiblement meilleur que celui de la Belgique (109), de l’Italie (189) et de la France (197) mais il reste en deçà des performances du Royaume-Uni (69) et des Pays-Bas (61). En outre, entre 1982 et 1984, dans 297 cas, des tiers ont informé la Commission de cas de non-respect du Droit communautaire alors que la Commission a identifié elle-même 89 cas supplémentaires. Cependant, jusqu’en octobre 1987, seulement 33 cas sont passés devant la Cour de justice, parmi lesquels onze ont été rayés du registre de la Cour après que la République hellénique se soit conformée a posteriori au Droit communautaire. Entre 1981 et 1993, la Cour de justice a examiné 87 cas, la plupart concernant des questions économiques, commerciales et agricoles. En résumé, les tribunaux grecs ont entièrement accepté la suprématie du Droit communautaire sur le Droit national, mais pas sur la Constitution du pays. 

Toutefois, on identifie quatre domaines dans lesquels l’application du Droit communautaire ne converge pas avec les traditions du pays et/ou rencontre une forte opposition sociale. Il existe, par conséquent, des problèmes temporaires d’application dans les domaines suivants :

> santé et sécurité des employés au travail

b)i> investissement dans les régions frontalières

c) > télécommunications, secteur bancaire et autres secteurs associés

d) > sort des industries nationalisées.

Le pays s’est lentement adapté à ces secteurs, et la situation s’améliore. 

Le Parlement

Il est probablement juste de suggérer que l’influence exercée par le Parlement sur la politique étrangère est, de manière générale, marginale. Il est également vrai que le rôle du Parlement dans les décisions de politique étrangère relève d’une marginalisation générale de l’institution dans le processus décisionnel. La situation ne diffère pas profondément de celle des autres pays de l’UE. Une association de contraintes structurelles et juridiques place le Parlement hellénique parmi les « Parlements réactifs » aux côtés du Bundestag allemand, de l’Assemblée nationale française, de la Chambre des Communes britannique et de la plupart des autres Parlements de l’UE. Après l’adhésion du pays à la CEE en 1981, le Parlement hellénique a perdu certains de ses pouvoirs décisionnels au profit des institutions de la CEE. Ces dernières années, les progrès rapides du processus d’intégration ont exacerbé cette tendance et contribué au développement d’un grave déficit structurel de l’UE, son déficit démocratique qui, en dépit des dispositions des Traités de Maastricht et d’Amsterdam reste un sérieux obstacle à l’UE pour les années à avenir. Comme le suggère l’image suivante, « si un État démocratique tel que l’UE devait se porter candidat à l’adhésion à l’UE, sa candidature devrait être rejetée sur la base des principes de la démocratie ». Les articles sur le sujet concluent que la nature de la législation communautaire, et plus particulièrement son effet direct et ses caractéristiques d’adhésion directe dans le cas des réglementations et des directives (après l’Acte unique européen), ont eu des effets contraires sur les institutions parlementaires dans les pays de l’UE. Il n’est pas surprenant, donc, de conclure que dans les affaires européennes, le rôle du Parlement hellénique est restreint. C’est pour cette raison que la question d’une Europe plus démocratique a été au centre des débats sur la contribution de la Grèce au cours de la Conférence intergouvernementale de 1996. 

Au cours de la décennie 1982-1992, le Parlement a été confronté à la législation communautaire à 31 reprises (sur un total d’environ 2500 réglementations et directives en application), en ratifiant principalement des accords commerciaux internationaux conclus par la CEE ou les révisions du Traité de Rome. Cette situation peut s’expliquer par le Traité d’adhésion et la pratique juridique qui en découle depuis. La loi 1338/83, en particulier, a prévu que soit appliquée à l’administration grecque la législation européenne, par le biais de décrets ministériels ou d’autres réglementations des pouvoirs exécutifs. C’est-à-dire que la responsabilité finale de l’application du Droit communautaire incombe au gouvernement. 

Le Parlement hellénique, comme toute autre institution de représentation de l’UE, dispose d’un Comité permanent sur les affaires européennes. Il s’agit d’un comité mixte de vingt-neuf parlementaires (14 députés et 14 membres du Parlement européen plus un vice-président de la Chambre ayant qualité de Président). Le comité délibère sur les questions institutionnelles de l’UE, sur la relation entre la Chambre et le Parlement européen et sur la législation à incorporer dans la législation juridique grecque. 

Opinion publique

L’opinion publique grecque est, sur la base des données de l’Eurobaromètre, proche de celle des autres États membres. Le tableau suivant résume les résultats des enquêtes de l’Eurobaromètre pour la décennie 1980-1990. Les données montrent que, en général, l’opinion publique grecque approuve le processus d’intégration européenne, à une large majorité. 

TABLEAU 1 :

Avis de l’opinion publique grecque sur l’intégration européenne

1980-1990, 1993, 1997

QUESTION

1980-1990 %

1993 %

1997 %

Êtes-vous pour ou contre

un effort d’unification

avec l’Europe ?

Pour : 67

Contre : 15

Autre : 18

Pour : 79

Contre : 12

Autre : 9

 

Pour : 80

Contre : 10

Autre : 10

L’adhésion de la Grèce est-elle

une bonne ou une mauvaise chose ?

bonne : 52

mauvaise : 13

ni l’un ni l’autre : 24

 

bonne : 68

mauvaise : 8

ni l’un ni l’autre : 18

 

bonne : 70

mauvaise : 5

ni l’un ni l’autre : 15

pas de réponse : 10

La Grèce a-t-elle tiré parti

de son adhésion à la CEE ?

Oui : 60

Non : 20

pas de réponse : 20

 

Oui : 72

Non : 18

pas de réponse : 10

 

Oui : 76

Non : 10

pas de réponse : 10

Autre : 4

Avez-vous une opinion favorable

ou défavorable du Parlement

européen ?

plutôt favorable : 52

plutôt défavorable : 12

ni l’un ni l’autre : 29

plutôt favorable : 56

plutôt défavorable : 13

ni l’un ni l’autre : 30

 

plutôt favorable : 66

plutôt défavorable : 8

ni l’un ni l’autre : 26

 

Avez-vous une opinion favorable

ou défavorable de la Commission ?

plutôt favorable : 59

plutôt défavorable : 6

ni l’un ni l’autre : 28

 

plutôt favorable : 51

plutôt défavorable : 13

ni l’un ni l’autre : 33

 

plutôt favorable : 65

plutôt défavorable : 5

ni l’un ni l’autre : 20

autre : 20

 

Êtes-vous pour ou contre

l’instauration d’un gouvernement

européen responsable devant le PE ?

Pour : 51

Contre : 16

pas de réponse : 34

 

Pour : 62

Contre : 12

pas de réponse : 26

 

Pour : 71

Contre : 8

pas de réponse : 21

 

Source : Eurobaromètre 1980-1997

Transferts financiers

La question « qui obtient quoi » du Budget communautaire et « qui paie » est au centre de la politique communautaire depuis sa création. Cette question, plus connu sous le nom du « problème britannique », était à l’ordre du jour dans les années 1970 et fit couler beaucoup d’encre, mais fut finalement réglée lors du Sommet de Fontainebleau en 1983. Certains pays sont des contributeurs nets alors que d’autres sont des bénéficiaires net du budget. Naturellement, c’est une source de désaccords constants entre les pays de l’UE. En 1983, la République hellénique, bénéficiaire net du budget (bien que l’équilibre positif est contesté si l’on inclut les transferts non budgétaires dans nos calculs) était un membre à part entière et la CEE préparait son élargissement au Sud avec l’adhésion de l’Espagne et du Portugal. En 1982, le gouvernement grec a soumis un mémorandum à la CEE pour tirer équitablement parti des avantages qu’elle offre. Ces pressions ont contribué en 1985 à l’introduction sous la forme de Programmes méditerranéens intégrés (PMI) du premier mécanisme de redistribution avec la réglementation CEE 2088/85 allouant 6,6 milliards d’ECU aux trois pays du Sud (Grèce, Espagne et Portugal). Les programmes ont duré sept ans (1985-1992) et ont constitué les premières mesures réelles de politique régionale adoptées jusqu’ici. La Grèce a soumis sept programmes (six pour des régions en particulier et un programme informatique) de l’ordre de 3,2 milliards d’ECU pour la totalité de la période 1985-1992. La contribution de la CEE s’élève jusqu’ici à 1,8 milliards d’ECU. 

Lorsque les décisions furent prises sur les PMI et le troisième élargissement de la CEE au sud, les préparations étaient en cours pour l’introduction d’une initiative majeure du Programme de marché interne. Des discussions ayant lieu dans la tradition communautaire, au sein de comités, des Conseils européens et des réunions des Conseils des ministres, groupes d’intérêt, entre autres, aboutirent en 1986 à l’adoption de l’Acte unique européen (AUE). Il s’agit de la première réforme du Traité de Rome de 1958 qui avait pour but l’instauration du marché interne en 1992 par le biais de l’élimination des barrières non tarifaires du commerce intra-communautaire. Résultant de l’initiative de l’AUE, la part du budget de la CEE provenant de la TVA a atteint 1,20%, soit une augmentation importante principalement destinée à financer un objectif majeur de l’AUE, celui de la cohésion économique et sociale (art. 130a). En 1988, les fonds structurels (Fonds social européen, FEOGA Orientation, Fonds de développement régional européen) alloués aux régions les moins prospères de la CEE, selon une certaine classification des régions en fonction de leurs besoins, ont presque doublé. De nouvelles procédures furent alors introduites : 

chaque pays bénéficiant de ces fonds devait soumettre un plan de dépenses, connu dans le jargon communautaire sous le nom de Cadre communautaire d'appui, destiné à obtenir une convergence économique (nominale) avec les régions les plus riches de la Communauté. La Grèce (dans son ensemble) a été considérée comme une région Objectif 1 (sur sept ensembles de régions cibles), de même que le Portugal, l’Irlande, 70% de l’Espagne et certaines régions de l’Italie, du Royaume-Uni et de la France. Un total de 35 597 milliards d’ECU (65% du total) ont été alloués à ces régions/pays au cours de la période 1989-1992 du « premier paquet Delors ». La Grèce a reçu 7 195 millions d’ECU entre 1989 et 1993. A ceci doivent être ajoutés les 1 410 milliards d’ECU de prêts octroyés par la Banque européenne d’investissement, soit un total de 8 605 milliards d’ECU. Les revenus issus des initiatives communautaires (Intereg, Leader) s’élevant à près de 9% des fonds structurels doivent également être inclus dans ce bilan. La politique régionale de l’UE étant fondée sur le principe de la condition, la participation nationale s’élevait, en 1989, à 5 802 milliards d’ECU, pour un total de plus de 12 997 milliards d’ECU, soit 5,2% du PNB grec. 

Cependant, l’effet de développement net du « premier paquet Delors », bien que très difficile à définir n’était pas considéré comme très élevé, en raison de la dispersion des fonds entre 10 000 projets différents. C’est une leçon que le pays a apprise lors de la préparation du « deuxième paquet Delors » pour la période 1994-1999. Cela est dû à la mise en application du Traité sur l’Union européenne (TUE) et à la volonté de compenser les pertes de revenus des régions les moins prospères en conséquence de la réforme de la Politique agricole commune (PAC) en cours (la Grèce reçoit en moyenne 500 milliards de drachmes par an en provenance de la PAC). Le deuxième Cadre de soutien communautaire a essayé de tirer parti de l’expérience du passé et a consacré les fonds à un nombre de projets à grande échelle dont l’effet sur le développement était quasi-certain. Le deuxième Cadre de soutien communautaire fut considérablement plus élevé que le premier. Les fonds totaux de l’Objectif 1 étaient évalués à 67,4% du total, tandis que la Grèce devrait recevoir une nouvelle part d’environ 60%, soit 2760 milliards d’ECU en comparaison avec les 1705 milliards d’ECU du « premier paquet Delors ». Pour la première fois, l’éducation et la formation font également l’objet du EPEAEK (partie du paquet destinée à l’éducation et la formation) de l’ordre de 586 milliards de drachmes (prix de 1992). Le Traité sur l’Union européenne a également instauré le Fonds de cohésion avec 15,1 milliards d’ECU pour la période 1992-1999, et dont la part destinée à la Grèce sera vraisemblablement comprise entre 16% et 20% du total sur cette période. Les initiatives communautaires telles que les programmes Intereg et Leader restent dans le Cadre de soutien communautaire et s’élèvent à 10% du budget total des fonds structurels. 

Il existe des problèmes dans certains secteurs où l’utilisation des fonds du deuxième Cadre de soutien communautaire est inférieure aux prévisions, surtout pour l’éducation et la formation, mais les performances globales semblent satisfaisantes. 

Bilan

L’Union européenne se trouve une fois de plus à un tournant décisif. Le récent Traité d’Amsterdam n’a pas apporté de solution aux problèmes que rencontre l’UE. D’autre part, le processus de l’UEM est déjà en cours. Le 2 mai 1998, 11 pays sont entrés dans la troisième et dernière phase de l’UEM en fixant les taux de change de leurs monnaies. Trois pays ont choisi de ne pas y participer. A cette époque la Grèce devait encore réussir à atteindre les critères de Maastricht.

Cependant, la Grèce était proche des objectifs à atteindre. D’un taux de 15% en 1993, l’inflation est passée sous la barre des 5%, le déficit budgétaire est à peine supérieur à 8%, les taux d’intérêt à long terme ne concernent pas vraiment l’économie grecque, tandis que la dette publique reste supérieure à la limite de 60% autorisée par le Traité de Maastricht. Il en va de même pour d’autres pays membres de l’UE et de l’UEM comme la Belgique et l’Italie. Le 14 mars 1998, la drachme a rejoint le mécanisme de taux de change (MTC) du système monétaire européen (SME) après un ajustement adéquat de son taux de change.

Après deux ans de participation de la drachme au mécanisme, la Grèce a eu le droit à participer à la troisième et dernière étape de l’UEM. La Grèce a reçu l’approbation officielle pour adhérer à l’UEM en janvier 2001, pendant le Sommet Européen de Feira, Portugal (juin 2000).

Les disciplines budgétaires, l’élargissement de l’UE à l’est, la nouvelle Conférence intergouvernementale destinée à résoudre les questions institutionnelles, une réforme des fonds structurels et le nouveau paquet Santer (nouvelles perspectives financières de l’UE pour la période 2000-2006) feront l’objet de révisions et de discussions.

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